De gemeenteraad en het bestuursrecht: in gevecht met zichzelf maar ook met de bestuursrechter!

Sinds mensenheugenis (lees: vanaf 1851) zegt de Grondwet dat de gemeenteraad aan het hoofd van de gemeente staat. Zoals moeders wil wet is, is een raadsbesluit een raadsbesluit. Wee degene die het in zijn hoofd haalt om aan de totstandkoming en/of inhoud daarvan te tornen. Behalve..

als je Commissaris van de Koning (CdK) bent in de provincie Zuid-Holland.

Dan mag je de leden van een gemeenteraad “uitdrukkelijk” uitnodigen voor een goed gesprek als deze raad het heeft bestaan om de herbenoeming van een burgemeester (schriftelijk) weg te stemmen. In die gemeente gaat het uiteindelijk toch nog goed komen, aangezien diezelfde CdK tijdens dat goede gesprek vaststelde dat er binnen de raad voldoende draagvlak is voor een herbenoeming. Dat de Gemeentewet uitdrukkelijk voorschrijft dat niet de CdK hierover gaat doch de gemeenteraad in een openbare dan wel besloten raadsvergadering, zal alle betrokkenen kennelijk zijn ontgaan. Hoezo schriftelijk stemmen, hoezo geheim?

Staatsrecht op een hellend vlak anno 2016, laten wij het daar maar bij laten. In zijn hoedanigheid van bestuursorgaan neemt de raad (nog steeds ook als hoogste orgaan van de gemeente) besluiten over bestemmingsplannen. De Wet ruimtelijke ordening heeft de bevoegdheid daartoe aan de gemeenteraad geattribueerd. Wet en rechter verwachten van de raad dat hij zich in dat soort situaties als “bestuursorgaan” gedraagt. En niet fractiegewijs via de politieke onderbuik tot besluitvorming komt, als regel volgens het systeem “meeste stemmen gelden”. Zonder daarbij enig acht te slaan op de basisprincipes die voor elk bestuursorgaan gelden en die door het leven gaan onder de naam “algemene beginselen van behoorlijk bestuur”. Dergelijk gedrag kan een raad in de meest letterlijke zin “duur” komen te staan.

Van een raadsbesluit inzake een bestemmingsplan staat beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Deze Afdeling gedraagt zich als rechter, en toetst derhalve aan het geschreven recht, het ongeschreven recht en aan algemene rechtsbeginselen. Waarbij de Afdeling, dat moet gezegd, in die zin terughoudend toetst dat de beleidsvrijheid van de raad waar mogelijk wordt gerespecteerd. Moet de raad zich wel aan eerdergenoemde beginselen houden. Zie dit laatste als een overbodige “terzijde”.

Afgelopen jaren is in de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak een toename te zien van raadsbesluiten inzake bestemmingplannen waar de raad niet meeging met het voorstel dat het college in al zijn zorgvuldigheid had voorbereid. Maar waar de raad, om een veelheid van redenen, anders over dacht en derhalve afweek van het collegevoorstel. Natuurlijk staat het de raad vrij om het college niet te volgen en zijn eigen weg te kiezen in een bestemmingsplandossier. De raad is immers hoofd van de gemeente, nietwaar.

Het staat de raad echter niet vrij om daarbij te handelen alsof de algemene beginselen van behoorlijk bestuur voor elk ander bestuursorgaan zijn geschreven maar niet voor hemzelf. Dat heb ik niet zelf bedacht, maar is constant en consequent te lezen in Afdelingsuitspraken.

Ter illustratie een greep:

  • Afwijken van een door het college gesloten anterieure overeenkomst is alleen toegestaan op grond van gewijzigde inzichten en met (ken- en zichtbare) inachtneming van alle betrokken belangen (ABRS 9 april 2014 , ECLI:NL:RVS:2014:986);
  • Een amendement op een ontwerp-raadsbesluit tot vaststelling van een bestemmingsplan moet inzicht geven in de belangen die daarbij worden afgewogen (ABRS 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2617);
  • Als de raad geen besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan neemt omdat hij van mening is dat dit in strijd is met een Structuurvisie en een Groenbeleidsplan, moet duidelijk zijn welke belangen hij daarbij heeft afgewogen (inclusief een door het college gesloten anterieure overeenkomst). Als de raad hierin verzaakt, is het besluit tot niet-vaststelling onvoldoende en daarmee ondeugdelijk gemotiveerd (ABRS 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3783);
  • Het raadsbesluit hield in de weigering om het bestemmingsplan vast te stellen. Het verslag van de betreffende raadsvergadering bevatte de verschillende betogen en opmerkingen die onderscheidene raadsleden namens hun fractie hadden ingebracht. Ook de reactie van de wethouder was hierin opgenomen. Uit deze interne beraadslagingen van de raad valt echter niet eenduidig af te leiden op grond van welke argumenten de raad tot genoemd besluit is gekomen. Het was niet duidelijk hoe de diverse door raadsleden genoemde algemene argumenten op het voorliggende concrete geval zijn toegepast, wat de afweging van argumenten van de raad is geweest en wat bij die afweging voor de raad doorslaggevend was. Dit is in temeer onduidelijk omdat het voorstel dat het college aan de raad had voorgelegd inhield dat het plan zou worden vastgesteld. Het voorstel bevatte daartoe een motivering. Hoewel de raad een grote mate van beleidsvrijheid toekomt bij het vaststellen of niet vaststellen van een bestemmingsplan, had de raad niet zonder deugdelijke motivering en kenbare belangenafweging kunnen besluiten het plan niet vast te stellen. Uit het verslag van de raadsvergadering moet dus kunnen worden afgeleid welke motivering de raad als geheel onder zijn besluit heeft willen leggen. Wordt hierbij (voldoende) stilgestaan door alle betrokkenen? (ABRS 30 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3046)
  • Het staat de raad vrij om extern juridisch advies in te winnen voordat hij een besluit neemt. Deze extern juridisch adviseur mag ook de tekst van een door een raadslid voor te lezen stemverklaring op papier zetten. Daarnaast staat het een raad vrij om in een uiteindelijk bestemmingsplanbesluit af te wijken van een eerder ingenomen standpunt inzake het planologisch inpassen van een rondweg. (ABRS 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:30)

Laat uit dit alles het leermoment zijn dat een gemeenteraad de tijd neemt voor het inventariseren van alle relevante belangen, het komen tot een belangenafweging en in lijn hiermee een deugdelijke motivering wanneer hij denkt over andere inzichten te (kunnen en mogen) beschikken dan het college waar het gaat om de vaststelling van een bestemmingsplan. De raad loopt het risico van een schadeclaim als een ondernemer door een vernietiging door de Afdeling bestuursrechtspraak wordt benadeeld. Dit geldt onverkort voor het raadslid dat een amendement op een ontwerp-besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan overweegt in te dienen. Goed raad is duur?

Mr. Olaf Schuwer

portret van Jeroen Busse

Voor info neem contact op met:

Jeroen Busse

Projectleider

06-11920119

portret van Willem Rietberg MBA

Voor info neem contact op met:

Willem Rietberg MBA

Adviseur

06-51039240

portret van Matthijs Pool RA

Voor info neem contact op met:

Matthijs Pool RA

Adviseur

06-23369675

portret van Erwin Siebers RA

Voor info neem contact op met:

Erwin Siebers RA

Adviseur

06-27219779