Over een foutje, formele rechtskracht, schadevergoeding en de gemeente Heesch

De gemeente Heest is in 1994 opgeheven en, samen met de gemeenten Nistelrode en Heeschwijk-Dinther opgegaan in de gemeente Bernheze. Voor het overheidsaansprakelijkheidsrecht is de gemeente echter nog steeds van belang, getuige het volgende voorval.

De voorbereiding en opstelling van een bestemmingsplan is een omvangrijke klus. Het college, belast met de voorbereiding, voert allerlei onderzoeken uit en overlegt met diverse betrokkenen. Uit dat overleg kunnen allerlei toezeggingen komen. En het komt niet zelden voor dat die toezeggingen vervolgens niet worden nagekomen. Dat kan soms bewust gebeuren, bijvoorbeeld omdat het college tot de ontdekking komt dat het toch niet zo’n goed idee was om een bepaalde bestemming te leggen of omdat de raad voor een bepaalde bestemming niet lijkt te porren. Soms is het niet bewust en dat noemen we dan een vergissing of een foutje. Van dat laatste was sprake in het arrest dat de Hoge Raad op de bijna laatste werkdag van 2015 wees (zie HR 30 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:1683). Wat was er aan de hand?

Eldert Overzee, zo heette de man, kon een aantal percelen aankopen van een waterschap. Op een van de percelen stond een voormalige dienstwoning. Eldert wilde die woning graag restaureren en bewonen. Maar de woning had nog de bestemming dienstwoning en dus kon het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zoeterwoude voor de bouwwerkzaamheden geen vergunning verlenen. Eldert pleegde overleg met het college en het bleek dat het college net bezig was met de voorbereiding van een nieuw bestemmingsplan. Het college zegde toe de wijziging van de bestemming van het perceel mee te nemen in de grote wijziging van het bestemmingsplan. Eldert kocht de percelen aan en vertrouwde er op dat het college de wijziging zou verwerken in het bestemmingsplan. Dat vergat het college echter te doen. De raad stelde het bestemmingsplan vast; Eldert had vertrouwd op een juiste vaststelling en dat bleek achteraf ten onrechte. Het college had een foutje gemaakt….

Toen de fout aan het licht kwam, wilde het college de fout herstellen door een vrijstellingsprocedure te volgen. Die mislukte echter omdat Gedeputeerde Staten geen medewerking wilden verlenen. Vervolgens sprake Eldert de gemeente aan tot betaling van schadevergoeding. Het college verweerder zich met twee stellingen:

  1. Het bestemmingsplan is inmiddels vastgesteld en onherroepelijk; van een onrechtmatige daad kan dus geen sprake zijn en van een verplichting tot vergoeding van schade evenmin.
  2. Als burgemeester en wethouders wel juist hadden gehandeld, was het geenszins zeker geweest dat de bestemming uiteindelijk op de voor Eldert meest gewenste manier was vastgesteld.

Met beide argumenten maakt de Hoge Raad korte metten.

Bij de eerste stelling werpt het college de formele rechtskracht van het bestemmingsplan tegen. Het college doet een beroep op het arrest gemeente Heesch - van de Akker (HR 16 mei 1986, AB 1986, 573). Daarin heeft de Hoge Raad geoordeeld dat, als een besluit onherroepelijk is, het besluit geacht wordt rechtmatig te zijn, zelfs als vast staat dat, als het besluit bestreden zou zijn geweest, het besluit zou zijn vernietigd. Voor het Hof was dit de reden om de gemeente in het gelijk te stellen. Het bestemmingsplan was onherroepelijk dus werd het geacht de juiste bestemming te bevatten, zelfs als zou komen vast te staan dat, als Eldert het had bestreden, hij gelijk zou hebben gekregen. Dan had Eldert zich maar moeten verweren tegen het bestemmingsplan, aldus het Hof. Niet dus, aldus de Hoge Raad. Die oordeelde dat het helemaal niet ging om de vraag of het bestemmingsplan al dan niet rechtmatig was vastgesteld. Eldert betwistte de rechtmatigheid van het bestemmingsplan niet: hij stelde dat de gemeente onrechtmatig had gehandeld omdat het college een gedane toezegging niet was nagekomen. Daarop beriep hij zich op een arrest waarin ook de gemeente Heesch was betrokken maar in een andere casus: het arrest gemeente Heesch - Reijs (HR 13 februari 1981, ECLI:NL:HR:1981:AC2891, AB 1981, 456). De Hoge Raad volgde het betoog van Eldert: de grondslag van de vordering van Eldert was dat het college een toezegging niet was nagekomen welke niet-nakoming tot gevolg heeft gehad dat de kans werd weggenomen of verminderd dat de woning in het vast te stellen bestemmingsplan de bestemming ‘woondoeleinden’ zou krijgen. De onrechtmatigheidsgrondslag is dus niet het onjuist vaststellen van het bestemmingsplan maar het niet nakomen van een gedane toezegging. Met formele rechtskracht heeft dat niets te maken.

De tweede stelling van het college gaat over de vraag of er een causaal verband is tussen de gestelde schade en het gestelde onrechtmatig handelen. Daar geldt de conditio sine qua non theorie. Voor het bepalen van het noodzakelijke oorzakelijke verband moet je de handeling die de gestelde schade heeft veroorzaakt wegdenken. Als er dan nog steeds schade is, zo luidt de theorie, dan is de handeling niet de oorzaak van de schade geweest en is niet voldaan aan de eis van het causaal verband. In dit geval zouden we dus het volgende moeten bedenken. Als het college zijn toezegging was nagekomen, was er dan ook schade geweest? Jazeker, antwoordde het college en, in navolging daarvan, het Hof: de gemeenteraad of Gedeputeerde Staten hadden anders kunnen beslissen en dan was de bestemmingswijziging niet doorgegaan. Dus het niet nakomen van de toezegging door het college kan niet als de oorzaak van de schade worden gezien.

Ook hier haalde de Hoge Raad een streep door de redenering van gemeente en Hof. De schade die gevorderd wordt bestaat uit een gemiste kans. Door het niet nakomen van de toezegging heeft Eldert een kans gemist op een voor hem positieve beslissing. Dat het onzeker is of die kans tot een verwezenlijking van zijn wens had geleid maakt niet uit; die onzekerheid kan worden meegenomen in de berekening van de schade. Aan de eis van het causaal verband zoals die is bedoeld bij de vaststelling of sprake is van een onrechtmatige daad is in dit geval voldaan, aldus de Hoge Raad in het arrest. Dat is alleen anders als op voorhand vast staat dat de kans nihil of zeer klein is.

Het arrest laat goed zien hoe belangrijk het is dat het college goed registreert en bijhoudt welke toezeggingen het doet en zorgt dat die ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd. En dat is allemaal te danken aan de opgeheven gemeente Heesch, die door dit arrest toch blijft voortleven.

Willie Elferink,

Mei 2016

portret van Jeroen Busse

Voor info neem contact op met:

Jeroen Busse

Projectleider

06-11920119

portret van Willem Rietberg MBA

Voor info neem contact op met:

Willem Rietberg MBA

Adviseur

06-51039240

portret van Matthijs Pool RA

Voor info neem contact op met:

Matthijs Pool RA

Adviseur

06-23369675

portret van Erwin Siebers RA

Voor info neem contact op met:

Erwin Siebers RA

Adviseur

06-27219779